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  行政宪政化界说 【字体:
行政宪政化界说
作者:网络    论文来源:网络    点击数:1334    更新时间:2007/4/11

xx  一、行政宪政化背景

  行政宪政化源于新宪政论,因此需要回顾新宪政论的理论背景及其创新观点。

  新宪政论是20世纪60年代以后美国一些政治学家和法学家主要基于反思行为主义政治学的潮起潮落而提出来的。第二次世界大战后国际形势的重大变化,西方社会在内政外交上矛盾重重的景况,以及科学技术的突飞猛进,促使西方政治学家检讨传统的研究方法,结果在“纯科学”观念主导下,行为主义政治学应运而生,并且成为二战后在美国风行的政治学研究的理论和方法。但到了60年代,由于行为主义政治学疏离于古典政治科学传统,成为脱离政治实践检验的政治科学,导致其最终没落,因此20世纪70、80年代正是尝试一些新的理论或赋予旧思想以新形式的大好时机,新宪政论的研究正是在这样的背景下开始的。作为新宪政论的主要推动者和鼓吹者,美国马里兰大学政府和政治学系的埃尔金教授和索乌坦副教授在90 年代创设了“美好社会政治经济学委员会”(Committee on the Political Economy of the Good Society,简称PEGS),成为了新宪政论的主要研究机构。PEGS历经十余年的发展,产生了广泛影响,目前已拥有世界各国委员83人,大都是知名的政治学家和法学家,其中有我们非常熟悉的诸如:布鲁斯·阿克曼(Bruce Ackerman)、卡斯·森斯坦(Cass Sunstein)、詹姆斯·布坎南(JamesBuchanan)、罗伯特·达尔(Robert Dahl)等等。(注:详见PEGS的网页http://www.bsos .umd.edu/pegs/board.html.)

  归纳新宪政论的观点并不轻松,因为作者们的表述各有不同,甚至观点相左,但他们 却都提出了很多有益的判断和批判。主要包括三个方面:

  第一,新宪政论十分重视公民的作用。“应将大部分政治和社会理论的主要关注及其对于揭示我们集体生活的潜在现实的关注,转变到一个建设性的重点上——从设计者的观点进行分析。”[1]设计者是谁呢?从其分析我们可以得出应该是公民,因为索乌坦说 “负责地行使权力也是公民的任务”,“必须从设计者的观点出发建立一种较广泛的社会科学来补充理性重建的不足。”[1](12)这一视角的转换说明了公民不仅要关注自身人权得以保障,而且他们也渐渐开始关注并参与权力的有效运用问题,“他们也试图改进制度。改进的取得部分地来自使制度进一步摆脱操纵,部分地来自对制度中隐含的理想作更全面的阐述。”[1](7,21)在新宪政论的框架下,公民不再是消极的防御者,而是积极的参与者。在这一点上,新宪政论者无疑吸收了后现代法律的主体观念,认为政治、法律不应只是少数人的专利而应成为真正大众的实践活动,公民要广泛地参与到国 家的政治活动当中,以实现主体真正的自由和解放。

  第二,新宪政论的理论基础源于社会控制要素理论和多元民主思想。在多元民主思想家中,林德布洛姆的社会控制要素理论和达尔的多元民主理论对新宪政论者产生了重要影响。[1](31)在林德布洛姆看来,政治生活的基本问题是人民大众的福利取决于由握有政治权力的少数领导人作出的决策,但是这些政治家们考虑的仅是范围有限的选择。因此他认为市场和企业也是制约权力的重要要素。达尔认为,以往的民主并非人民的统治而是社会精英的统治,他的多元民主理论主张对政治权力实施真正有效的控制应是市场和社会,宪政设计的中心问题是如何对待利益集团、自治组织以及社会多元化的状况。宪政制度的设计不仅要考虑政治权力领域,更要考虑经济和社会领域。这种思路的转变是当今世界中市场和社会发生变化要求对宪政理论进行重新思考的必然结果。

  此外,新宪政论的某些理论还受益于“福利国家”的思想。对于政府在社会中的作用 ,人们已经无须再行争论,统一的结论就是以往宪政下的那种消极政府的作用已无法适应时代和社会的发展。这一结论与“福利国家”的某些理念大致吻合,但新宪政论者并没有盲从,在他们看来,福利国家之所以会在以往运作中出现合法性危机,是由于它们涉入市场领域和社会领域中的那部分权力没有受到宪政的约束,要克服这一危机,应当 将这部分谋求社会福利的权力限制在宪政制度框架的约束之内。

  第三,与经典宪政论相比,新宪政论不仅仅强调对权力的规约,更试图构建一个受约束的有效政府。经典宪政理论家们大都着意于设计这样一种政治体制,“它提供一个使公民们在其中管理自身事务的框架。社会问题大都通过私人之间的互动来解决,法律和市场使这种互动成为可能。社会福利的增进是通过私人的努力而不是通过政府的行动来实现的。”[1](39)然而,这种状况显然无法适应当今社会的发展,民主的政府现在不仅要维护正义,这是私人之间相互作用的基础,而且要制定政策,干预经济。所以,“新宪政论不否认在宪政制度中政治生活的民主化是件好事,但它需要表明民主政府怎样能够既是受到制约的又是能动进取的——也就是说,既能积极促进社会福利,与此同时,又不陷入仅仅在其组织得最好的公民之间分配利益的专制之中。”[1](39)新宪政论是主张规约政治权力的,但又超越了这一原则,“宪政政体必须不止是限制权力的政体,它还必须能有效地利用这些权力,制定政策,提高公民的福利。”[1](156)这样,积极的有效政府对宪政的制约能力当然提出了更高的要求,故而林德布洛姆主张,把限制政治权力作为控制过程的分析而加以重新阐述;宪政设计的一般问题就是构造一些手段,通过这些手段,领导人能够彼此制约,下属能够制约上级,追随者能够制约领导者。索乌坦则认为,新宪政论的制约特点应是“它要求在实质、程序的和形式的考虑之间求得平衡。在程序方面,我们需要有效的民主和有效的市场,二者都是公众监督的工具。在形式方面,我们需要对国家的制度和功能加以更广泛的法典化。”[1](109)[2]

  综上,新宪政论与旧宪政论并非彻底对立,二者对于人权的保护和个人价值的尊重是完全一致的。只不过新宪政论更为突出对全体公民特别是那些弱势群体的保护。此外,从前面的分析我们可以看出,新、旧宪政论的主要差别在于政府是有限的还是有效的。经典宪政理论认为,宪政就是“有限政府”,这是一种自由主义的宪政观。而有效政府的提出则是在为政府干预市场和社会、最大限度地促进社会福利烘托气氛。但为克服其在以往运作中出现的合法性危机,新宪政论则要求涉入市场领域和社会领域中的行政权力受到宪政的约束,即行政宪政化。

  二、行政宪政化界说

  现代国家在政治多元化、经济全球化、国家安全、公共卫生、环境保护、福利社会、保护自然资源、应对突发事件等重大背景下,急剧扩张了行政权力和政府职能。然而,通过经典宪政理论关于“有限政府”的反思,对“权力的担心”有增无减,在现代宪政中如何既能规范行政权的合法性与正当性又能保证“有效政府” 呢?新宪政论提出了行政宪政化,欲将谋求社会福利的行政权力限制在宪政制度框架的约束之内,并将其作为是合法和良好政体的主要特点。(注:美国新宪政论代表学者西奥多·J·洛伊即把行政宪政化作为评判美国政体的合法性的主要特点。其观点详见《新宪政论》,三联书店1997年版,第181-211页。)但论者并没有在概念原理上和制度设计上就此问题充分展开论述。

  行政宪政化是源于新宪政论的概念和理论,因此,以上新宪政论与旧宪政论的比较成 为研究行政宪政化所必要,新宪政论的创新突破使研究行政宪政化成为可能。基于此,笔者认为,行政宪政化本身是一个由诸多变量构成的复杂的系统概念,其目的是通过限制行政权力范围和规范行政权力行使,使得行政权力良好运作,从而保障公民权利、为公民服务、增加公民参与机会、维护和促进公共利益。因而,行政宪政化应当考量的重要因素包括:行政权力与公民权利,政府管制与自由市场,公共利益和个人利益,效率 与正当程序,职权与职责五对关系。具体而言:

  (一)树立有限政府理念,以公民权利为重

  宪政论的基本问题就是立宪和限制的问题。在宪法的遗产中,限制和自我约束是坚持的理想和愿望。宪政把自我约束的概念首先适用于政府,然后适用于它在任何地方可能发现的重大权力机构。过去二百年中,有限政府一直是宪政主义者们的最基本的要求。自古典时期思想家们主张限制政治权力以来,至今天新宪政论的核心依旧是减少专制。尤其是现在,行政权力随着社会发展经历了一个由简单到复杂、由弱小到强大的演化历程,简单讲,就是从“一个好的政府是管事最少的政府”到“从摇篮到坟墓”全方位管制的变化。行政权力这种不断扩张的趋势,成为其最为典型的外部特征之一。(注:这种扩张甚至打破了行政权、立法权和司法权三者之间的传统界限。行政机关不仅扩大了自己传统的权力阵地,还逐渐享有过去所难以想象的行政立法权、行政司法权,其权力行使的手段和方式也更加复杂多样。同立法权、司法权相比,今天的行政权力已变得前所未有的强大。)而日益膨胀的行政权力,容易导致如下后果:(1)行政权力的扩张与其运行方式的灵活、外部范围的不确定性相结合,极易造成对公民个人权利的侵害。(2) 行政权力的扩张易于造成行政专制、独裁,乃至不受“羊皮纸做的栅栏”(注:詹姆斯 ·麦迪逊以此比喻由于权力扩张而对宪法漠视的担心。)的束缚。(3)权力与腐败具有共生性,日益扩张的行政权力更是为形形色色的权力腐败提供了滋生的土壤。所以今天, 人们对行政权的认识日趋科学、清晰,行政机关必须树立有限政府的理念。

  同样一个重要的观念是,以公民权利为重。公民个人依据宪法和法律的规定享有一系列的基本权利:政治自由权利、财产权利等。这些权利的存在是公民个人得以在社会上生存、享有作为人的自尊以及得到进一步发展的基本前提,即“权利盾牌”。因为行政权力是国家权力,不仅负有通过国家的力量保护公民的基本权利不受非法侵害的义务,同时还具有强烈的不平等性,享有对公民个人的支配权,并以国家强制力为后盾,公民个人无法与之相抗衡,往往处于被动、服从的地位,极易受到侵害。行政权力的无所不在,使得公民很难对其造成的损害作有效的防卫,其后果是极其严重的。最终,一个强有力的政府将损伤公众作为公民参与政治的积极性。[1](215,217)所以,一个立宪政体乃是这样的政体,其中的私人领域得到保障,不受政治权力的侵犯。[1](161)德沃金甚至主张,如果某人享有权利,政府要剥夺就是错误的,即使有利于一般利益。[3]总之,控制行政权力以防止其滥用和越权行使是保障人权的重要前提和基本手段,而将行政权力控制在法律规定的权限范围之内,并使之严格依照法定的程序行使,既可以防止行 政权对公民权利的不法侵害,又起到保障和促进公民权利的作用。

  (二)清晰服务政府界限,以市场自由为先

  由于急剧现代化,社会关系日益复杂,社会事务剧增,作为执行法律并对社会进行有效管理和组织的行政权力的日趋扩张成了必然趋势,其范围不再限于作为“守夜人”时代的维持社会秩序的安全和征缴税收,还更多地从事社会福利、公共服务、经济发展等过去所从未涉及的领域,科学技术的飞速发展和产业规模的激剧扩张也要求政府承担许多私人所无法独自完成的经济事务。从管理型政府到服务型政府的转变,反而使得行政权力在今天已经渗透到社会生活的每一个角落,对人们的生活产生了全方位的影响。这就加重了对公民、法人、其他组织权利的现实危险性,所以更加要求行政权力必须有明确的职权范围,而腐败也只有在权力界限的地方才能停下来。

  单从经济角度来讲,更要划清政府干预与企业市场、宏观调控与自由竞争的界限。在市场领域,除了政府必要的宏观调控以外,应当以市场自由优先。正如凯尔森所讲,自治和他治成为了公法和私法区分的根据。[4]政府代表公权力,行政法是公法,必须与私法领域中的自治活动相区分。美国经济学家弗里德曼在《自由选择》中说,政府的职能是“弥补市场缺陷”,(注:弗里德曼认为政府的职能主要有四个:保证国家安全,维护司法公正,弥补市场缺陷,保护那些不能对自己负责的社会成员。)因此,绝不能让政府成为市场的主角,而是要在权限之内成为调控者,在权限之外当好服务者。以许可权为例,我国曾长期实行高度集中的计划经济体制,行政许可权极度膨胀,已渗透到经济、社会的各个领域,许可泛滥成灾,以至到了每办一件事动辄要许可、步步要审批的地步。这些行政权力构筑的关卡已成为经济活动主体不可逾越的障碍,严重地影响了当前正在进行的公司法人治理结构的调整、企业经营机制的转换以及经济效益的提高,阻碍了廉政建设和民主政治的建立。这也就是《行政许可法》出台的重大背景。另外,我国1993年宪法修正案确立了“国家实行社会主义市场经济”, 1999年宪法修正案又规定社会主义初级阶段的目标之一是“发展社会主义市场经济”,这就从根本上要求减少行政手段(包括行政许可)在干预经济活动和配置资源中的含量和作用,使市场在社会主 义宏观调控下对资源配置起基础性作用,扩大市场调节的作用。

  (三)构建福利政府核心,以公共利益为本

  20世纪以来,福利政府或服务政府思想发达,尤其是近期,世界经济一体化进程加快,公众日益关注人类健康和安全及自然环境遭受的威胁,更是促成了新的行政机关和调整目的的设立。所以,研究行政宪政化的目的就是要阐明与制度有关的积极行政的能力,即控制能力和发展能力,最狭隘、最陈旧的宪政论把重点放在用合法的标准制约政府上。现在的宪政,正如弗里德里克的界定:“一个对政府活动施加有效的规范化的制度化体系”。[1](102)这样的行政机器被认为具有三种职能:治安、传统对外职能,管理职能,公共服务职能。[5]基于这样的假设,政府也可能是一部增进整体福利的机器,是积极、决策型的政府。[1] (38)所以就宪政政体而言,必须不止是限制权力的政体,它还必须能有效地利用这些权力制定政策,提高公民福利。[1](156)必须授予行政机构广泛的特殊权力,因为他们必须履行某些特殊职能,完成其福利政府的任务。如美国宪法的核心虽在于承认个人权利,但是美国联邦最高法院却同时也承认政府具有一种被称之为“警察权力”(police-power)的固有权力,并把这一权力定义为为维护公共秩序、安全、道德规范和公共福利而对私人权利施以限制的权力。 [3](9,572)当然唯有一个分权的社会能够容许同一性和致力于公益,以防止政府陷入私利的冲突中。[3](578)

  允许福利政府享有相应权力,但却极有必要在公共和私人领域划分某种界限。立法权的界限,是止于社会的公共利益。[6]司法也不能不考虑公共福利、卫生和生态问题,而只重视个人权利。[3](586)毫无疑问,行政的界限亦在此。因而,问题就转变为福利政府固有的特殊权力依赖的公共利益的标准是什么?但即使在美国,虽然占支配地位的是多元论,也不可能就权衡公共利益问题采用一种划一的标准。正如庞德在《社会利益概述》中曾对社会利益中6种鼓励的利益进行“利益评价”,发现要对相互冲突的利益调整,并确立长期有效标准,是无益的。所以,关于价值论问题的结论必然是暂时性的,自由、安全、平等,这些价值又应当服从有关公益方面的某些迫切需要的考虑,而赋予公益的范围和内容则在各种形式的社会组织中相去甚远。[3](12)因此,衡量公共利 益既要重视价值的实现,又不能忽视紧迫性因素。

  (四)注重效率政府作为,以正当程序为基

  经济学上认为,效率(efficiency),其意思是指以价值较大化的方式利用资源和获得满足。经济分析法学家认为,科斯定理提供了根据效益原理理解法律制度的一把钥匙,也为朝着实现最大效益的方向改革法律制度提供了理论依据。[7]目前福利政府中的一个特点是,行政机关受到如此频繁的委托来处理如此多样的社会问题,其主要原因即在于其管理程序的极大灵活性和高效率。行政机关较之法院、立法机关,拥有若干体制上的实力,能够据此处理各种复杂的问题,其中最重要的大概是拥有具有专门才能的工作人员,此外,由于特定的机关负责公共政策的某一有限领域,该机关便得以通过不断的接触那一存在问题的领域而发展所需的专长。行政机关也可变通其管理方法和决策程序以解决手边的问题,如各种机关可以通过要求取得从事具体活动的许可证来控制某一领域的发展;他们能够规定标准、裁断违法行为及决定处罚;他们能够批准拨款、补助或其他奖励;他们能够制定最高和最低费率;他们还能够通过多种多样的非正式方法影响人们的行为。因此,控制国家权力只能是部分的解决办法,我们也需要使它更有效地运作,效率政府是现实和理论使然。

  但是,这些效率也会被视为是对其他重要价值的一种威胁。行政的“灵活性”可能只 是未受制约的权力的伪装,况且人们传统上一直对不受限制的政府权力抱有无可非议的极大的怀疑。因此,要把程序法置于十分突出的地位。行政程序法包括的范围很广,既包括行政机关的行政程序,也包括其他机关对行政机构的监督程序,其中最主要的是法院对行政机关的司法监督程序。行政程序是行政程序法的主体部分,行政程序的根本政策问题就是如何设计一种制约制度,既可最大限度地减少官僚无端和超越权限的危险,又可保持行政部门需要的有效采取行动的灵活性。行政程序主要包括行政决策程序、规章制度程序、行政裁判程序和行政赔偿程序等。而听证又是所有这些程序中的核心,听证的权力和职责、举证和证据、裁决等,都应当作专门具体的规定。在行政程序上采用这种英美法系上的传统做法,甚至于将行政程序事实上类似司法程序,[4](305)其目的在于保证行政决策和行政规章的制定不侵害公民的权利和利益,不歧视任何利益团体或故意给予一些利益团体优惠待遇;保护公民的合法权益,使公民在其合法权益因行政机关的行为受到侵害时,能够及时获得赔偿和补偿;保证行政机关有效运作,避免和减少主观专断、越权和滥用职权,避免浪漫和减少失误。力求使实质的、形式的和程序的考虑相互平衡是法治的核心任务。[1](107)当代制度设计中达到的自我制约,大部分是以这种方式赢得的:即通过程序性标准和通过来自权威的论点赢得。[1](104)因此,行政程序法所涉及的就是用来控制和限制政府权力的法律制约。当然,行政法制并非单单依靠程序控制来确保政府官员令人满意的各司其职。它还期望立法、行政和司法部门监督 机关的实质性活动。

  (五)突出责任政府形象,以权责统一为要

  现代行政,不止是消极的维持秩序,保护个人自由而已,还要积极地增加社会福利,促进社会发展。但不论消极行政抑或积极行政都要对政府的行为承担责任,无论是民事的、行政的乃至刑事的。宪政原理认为,职权与职责对等,违法就要追究责任,损害必须给予救济。如戴雪所言,当公共机构干预私人权利时,一般应有法定的救济方法。[5 ](164)

  行政责任,广义讲可以分为两种:一是“法律的行政责任”(accountability),一是 “普通的行政责任”(responsibility)。[8]前者是公务员违反其义务时,法律上课以制裁。民主政治系以责任为基础,故政府官吏应就其职务上的行为,对人民、国家及其主管上级负责。政府官员负政治责任,公务员负民事、刑事及行政责任。公务员若违反一般民法或刑法的规定,则由法院依据民法或刑法予以惩罚。公务员如果违反行政法规所定的义务或职务,则由行政机关或其他特定机构根据行政法予以惩罚。此种惩罚称为行政责任的“行政处分”。所谓“普通的行政责任”,不涉及正式的法律问题,也不涉及法定地位与权力,仅及于高度的人性及道德观念。法律的行政责任是属于个人的,旁人不能为之分担或互换。至于普通的行政责任,则系就职责而言,乃是一种道义观念, 没有法律的含义,公务员之间是可以分担的。

  行政责任的救济,主要指法律的行政责任救济,包括两个方面:损失补偿和侵害赔偿。行政上的损失补偿,是由于行政权的行使,对于没有责任的特定人,造成经济上的特别损失,或将加以损失时,国家以补偿其财产上损失为目的,所负的公法上的金钱给付义务。行政上的损害赔偿,是当公务员执行行政职务的时候,违法地侵害公民权利,国家对受害人损害所给的赔偿。但我国目前的行政责任领域在这两方面都具有重大缺陷,如在房屋拆迁引发的行政补偿案件中,拆迁是以拆迁房屋为名为由,实际上却是剥夺老百姓对土地的使用权,如果在国外,在谈判协议达成之前,不能侵犯所有人的权益。而在我国,政府先征地,然后把责任转嫁给了拆迁人和被拆迁人,让双方自行协商、评估,到最后无论是否达成协议,这块地上的房屋都是要拆。(注:中国政法大学法学院院长马怀德教授接受《21世纪经济报道》记者采访时的评论。详见《规范行政行为 缓解拆迁矛盾》一文,载2003年09月29日《21世纪经济报道》。)且由于补偿的极大不公平和不合理,造成了对公民合法利益和正当权利的严重侵害。(注:随着各类开发性质的商业行为的增加,拆迁居民利益被忽视甚至被侵占的情况时有发生,由此引发了大量的拆迁纠纷和群众上访,甚至在强制拆迁中发生流血事件。为此,2003年12月4日建设部公布了《城市房屋拆迁估价指导意见》,其对城市房屋拆迁估价行为进行了明确规范,为维护拆迁当事人的合法权益,新的指导意见增添了被拆迁人可投票选择估价机构以及初步结果需公示7日等条款。该《意见》已于2004年1月1日实施,这对保障拆迁居民权利有所助益。)关于行政赔偿的矛盾更加突出,实践中赔偿程序复杂、赔偿范围狭窄、赔偿金额过低、赔偿费用不足等问题,使得国家赔偿法“形同虚设”,如2001年陕西荒唐的“处女嫖娼”案中,一个清白的农村姑娘,先被诬蔑卖淫,后被说成嫖娼;被限制人身自由23小时,其间还被铐在篮球架上;案件审议期间被迫做了两次处女检查。如此粗暴侵犯公民人身权利,给公民精神造成严重伤害的案件,受害人仅仅获得赔偿款74.6 6元,(注:详见宴扬《屈辱的74.66元》一文,载2001年5月23日《中国青年报》。相关报道见人民网“陕西荒唐‘处女嫖娼案’”专栏。)该案极大地震动了我国的国家赔偿制度。

  三、结论

  我们通常将宪政的内容理解为以宪法为标志、以限制政府权力为目的的一种政治体系,这是不完整的。因为正如弗里德里希将“宪政”理解为一种建立在超验的正义观之上的政治一样,宪政首先不是一套技术,而是一套价值,(注:技术是权宜的,不能触及人心。一套缺乏价值支撑的技术体系即便能够对公共权力构成十分有效的制衡,这套技术体系也不能贸然称之为宪政。因为宪政的最终目的并非制衡公共权力,而是构建一种公共生活。或者说为一种群体的生活方式提供一种长期的合理性,即政治合法性(legality)。宪政主义认为,制衡公共权力是构建一种良好公共生活的必须。)这就是对新宪政论的概括。行政宪政化则是在当代错综复杂、变幻更替的行政法背景上,对行政权、行政管理、行政立法、政府决策以及行政机关与其他权力机关关系的重新考量中,所反映出的新宪政对政府的规束。尽管行政宪政化的关注和探讨以及评价会因人而异,仁智各见,但核心问题是追求宪法价值的全面实现,保持“设计者”意图在立法、执法、司法中的正确体现。这无疑是系统问题,是需要沟通的课题。最后,行政宪政化源于新宪政论,在我国“实行依法治国,建设社会主义法治国家”的宪法目标层面上,它也是对依法行政(注:当下,“依法行政”日益变成一个流行话语,它表征了多重主体的不同价值维度。现实中会发现:多重主体话语的视角迥异,并未对“依法行政”形成一个统一的、彼此能够接受的法律共同体,即共同的思维方式和利益冲突调整模式。“依法行政”被恣意滥用,迫使不得不思索中国行政权赖以成长的社会关系背景,不得不追问行政与法治、宪政的关系,不得不给出“依法行政”的基本内涵和制度架构。否则, 脱离宪政和法治基础的“依法行政”只能导致行政专制主义。)的内涵从宪政角度进行的提升和深化。

 


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